議員立法と閣法は何が違うのですか？成立率に約4倍の差がつく理由を、直近4回の通常国会で数えた

aiko

ニュースで「閣法は9割以上が成立するが、議員立法は2割ほどじゃ」と聞いたのじゃ。国会議員が自分で考えて出した法案のほうが通らんとは、議員の腕が悪いのか、それとも別のわけがあるのか、わしには見当がつかん。

sa-tan

腕の問題かどうかは、まだ決められません。先に、その「9割」と「2割」が実際にどう出てくるのかを数えてみましょう。衆議院が公開している議案の一覧を使えば、自分で数え直せます。

直近4回の通常国会で数えると、閣法は約98%、衆法は約24%

数えたのは、会期が150日間の通常国会のうち、第208回（2022年1月17日〜6月15日）、第211回（2023年1月23日〜6月21日）、第213回（2024年1月26日〜6月23日）、第217回（2025年1月24日〜6月22日）の4回です。衆議院の議案一覧にある閣法（内閣提出法律案）、衆法（衆議院議員提出法律案）、参法（参議院議員提出法律案）のうち、その国会に提出されたものだけを、審議状況の表示ごとに数えました。

通して見ると、閣法は243件中238件（97.9%）が成立しています。衆法は211件中51件（24.2%）、参法は74件中わずか4件（5.4%）です。97.9÷24.2は約4.0なので、閣法と衆法の成立しやすさには約4倍の開きがあります。

表の「閉会中審査」は、会期が終わったあとも委員会で審査を続ける議決がされている状態の表示で、成立でも否決でもありません。衆法の139件はこれにあたりますが、解散をはさんだ回次の扱いまでは本稿では追っていません。したがって、24.2%は「これまでに成立した割合」であり、「最終的に通る割合」ではありません。

aiko

同じ議員立法でも、衆議院に出したほうと参議院に出したほうで、えらく差があるのじゃな。参法は74件で4件しか通っておらん。参議院のほうが出しやすいというなら、通りやすくてもよさそうなものじゃが。

sa-tan

出しやすさと通りやすさは別の軸なんです。衆議院の議案審査の説明では、議員が法律案を出すのに必要な賛成者は衆議院で20人以上（予算を伴う場合は50人以上）、参議院で10人以上（同20人以上）とされています。参議院のほうが出すだけなら楽なのに、成立は5.4%と衆法の24.2%よりさらに低い。なぜそうなるのかは、今回の資料からは分かりません。表から言えるのは、提出の入口の広さと成立率は連動していない、というところまでです。

国会に出す前の道が、閣法と議員立法では別物になっている

どちらも国会に出てしまえば、委員会で質疑して採決し、本会議で採決し、もう一方の議院でも同じ手順を踏む、という流れは変わりません。衆議院の説明でも、議案が提出されると議長が所管の委員会に付託し、提出者や担当大臣の説明、質疑、討論、採決と進むと書かれています。違いは国会に出るまでの工程です。

見落としやすいのは、閣法の「出る前」が公開されている工程だらけだという点です。内閣法制局のページは、内閣が提出する法律案は閣議に付される前にすべて内閣法制局が審査すると明記しています。審査の観点は、憲法や他の法制との関係、立法内容の法的妥当性、立案の意図が法文に正確に表されているか、条文の表現や配列が適当か、用字・用語に誤りはないか、の5つです。

閣法は、国会に出る時点で二重にふるいを通っている

閣法が国会に届くまでを順に並べると、次のとおりです。

イミダスで成田憲彦氏（2015年）は、内閣は国会での政府法案の成立について全面的に与党に依存している、と説明しています。そのうえで、1955年の自由民主党成立前後から与党の事前審査が次第に慣行化し、政府法案は官僚と与党の政策担当機関の調整を経て起案され、与党の党議決定のあとに閣議決定されるようになった、と書いています。同じ解説は、これを政治の調整が国会の外で事前に行われ、国会の空洞化の原因ともなった、と批判的にも整理しています。

つまり、閣法の成立率が高いのは、国会に出す前に、通りそうにないものが選り分けられているからだと読むのが自然です。これは編集部の読みで、選り分けられた案の件数は、公開されている議案一覧には載っていません。

aiko

与党が先に了承しておるなら、国会の審議は何をしておるのじゃ。出す前に結論が決まっておるのなら、委員会で質疑する意味がないではないか。

sa-tan

同じ解説には、初期の国会では審議の過程で必要に応じて与党修正や与野党共同修正が行われた、という記述もあります。事前審査が慣行になる前と後で、国会の使われ方が変わったという話です。ただ、私の数えた表は「成立したか」しか見ていません。審議で中身がどれだけ変わったかは測れていないので、儀式なのか実質があるのかは、この表からは言えません。

議員立法で成立するのは、どんな法律か

議員立法は成立しにくいといっても、ゼロではありません。4回の通常国会で成立した法律を出どころ別に並べると、次のようになります。

成立した法律のうち、議員提出は約5分の1（55件、18.8%）を占めます。閣法に比べれば少ないものの、無視できる量ではありません。

では、成立した議員立法の中身はどうでしょうか。最新の通常国会である第217回で成立した衆法15件の件名を、そのまま並べます。

件名だけ見ると、選挙制度、国会の証人手続、地域振興の特別法（半島・棚田・山村）、特定の資格の法律（行政書士、社会保険労務士）が目立ちます。どれも対象が絞られた法律で、予算の大きな制度の新設や廃止は、この15件の件名には見当たりません。ただし、これは件名からの印象にとどまります。なぜこれらが通ったのか、提出者や賛成した会派は確認していないので、「議員立法は小粒なものしか通らない」と一般化することはできません。

成立率の数字を見たら、まず3つを確かめる

ここまでの確認は、次の3問にまとめられます。ニュースや解説で「閣法は〜%、議員立法は〜%」という数字に出会ったときに、使えます。

臨時国会まで含めた数え直しもできます。たとえば、2026年2月18日から7月25日まで158日間開かれた第221回国会（特別会）では、同じ方法で数えると閣法は64件すべてが成立、衆法は38件のうち14件が成立、参法は21件のうち成立の表示はなく、「参議院議了」が1件でした。常会ではない会期でも、形は表1と大きく変わりません。

日本政治が決まらない理由を党・役所・メディアの3層で整理した記事は日本政治はなぜ決まらないのかにあります。本稿が扱ったのは、そのうち役所（内閣法制局）と党（与党の審査）が法律案の入口にかかわる部分だけです。

主な参照資料:

• 衆議院「第208回国会 議案の一覧」 — 閣法・衆法・参法の審議状況
• 衆議院「第211回国会 議案の一覧」 — 同上
• 衆議院「第213回国会 議案の一覧」 — 同上
• 衆議院「第217回国会 議案の一覧」 — 同上、表3の件名
• 衆議院「第221回国会 議案の一覧」 — 特別会の集計
• 衆議院「国会会期一覧」 — 各回次の召集日・会期終了日・日数
• 衆議院「国会について 議案の審査」 — 議員提出の賛成者要件、委員会審査の流れ
• 内閣法制局「法律ができるまで」 — 内閣提出法律案の立案から閣議決定までの過程
• イミダス「与党の事前審査」（成田憲彦、2015年3月） — 事前審査の慣行化と内閣の与党への依存